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    WTO改革的形势、焦点与对策

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    作者简介:郑伟,武汉大学国际法研究所博士研究生,中国贸促会法律事务部综合处处长;管健,北京高文律师事务所高级合伙人。

    内容提要:对WTO进行必要改革已是主要WTO成员的初步共识。对此,各方纷纷提出各自的建议或提案,广泛涉及争端解决、透明度和通报以及WTO规则的现代化。本轮WTO改革针对中国的意图明显,在法律上也存在通过票决方式将中国逐出WTO的可能性,中国应当高度警惕。此外,对于WTO上诉机构可能大概率发生的停摆,中国应有预案。中国可以在力所能及的范围内承担更多与发展中国家相关的义务。对于与中国国内改革大方向一致的贸易新规则议题,中国可以持开放的态度。此外,中国也可以提出自身关注的议题,比如相关贸易规则的滥用和歧视性解释等。

    关 键词:WTO改革/上诉机构/透明度和通报/贸易规则现代化

    对WTO进行必要改革已经是主要WTO成员的初步共识。①中国、美国、欧盟、日本、加拿大和澳大利亚等诸多WTO成员均以不同方式提出自己的改革设想和方案,迈出了WTO改革的重要一步,但这可能也只是WTO改革万里长征的第一步。WTO改革改什么、怎么改都还有待各成员的进一步共商,不可能一蹴而就。本文力求分析WTO改革的形势,归纳WTO改革的焦点问题,包括争端解决机制、透明度和通报以及贸易规则的现代化,并拟提出中国参与WTO改革的对策建议。

    一、WTO改革形势概览

    当前,WTO成员要求对WTO进行改革的呼声不断高涨。欧盟于2018年9月18日发布了《关于WTO现代化的概念文件》(以下简称《概念文件》),详细阐述了欧盟关于WTO改革的主要主张;②加拿大也于2018年9月24日向WTO提交了《强化和现代化WTO:讨论稿》(以下简称《讨论稿》)③,并于2018年10月24—25日在渥太华与其他12个④不包括中国和美国在内的WTO成员进行会晤,并在会后发表了《WTO改革部长级会议联合公报》。⑤2018年11月22日,中国联合包括欧盟和加拿大在内的11个WTO成员向WTO提交了关于争端解决上诉程序改革的联合提案,同时,中国还与欧盟及印度另行补充提交了联合提案(以下简称《中欧加印等联合提案》)。⑥此外,中国于2018年11月23日发布了中国关于WTO改革的三项原则和五项主张⑦。

    美国虽然对WTO极度不满,但仍然寄希望于通过对WTO的改革来实现自身的诉求。2018年7月25日,特朗普总统和欧盟委员会主席容克在白宫发表了一份联合声明,表达了改革WTO的倡议。⑧实际上,美国已经联合日本和欧盟先后发布了五份联合声明表达对WTO改革的关切(以下简称《美日欧联合声明》)⑨,并且,三方联合阿根廷和哥斯达黎加于2018年11月1日向WTO联合提交了关于提高透明度和加强通报要求的改革方案⑩(以下简称《美日欧等联合提案》)。

    美国的单边主义和贸易?;ぶ饕迨且⒏鱓TO成员要求对WTO进行改革的导火索,但是WTO本身沉疴已久,比如存在多边谈判功能几近丧失、上诉机构解决争议功能危在旦夕、WTO权威受到严重挑战、现行WTO规则严重过时以及WTO被双边和区域贸易协定的边缘化等问题。

    多哈回合谈判自2001年11月启动以来,历时17年未能取得进展。在美国的阻挠下,2017年12月在阿根廷布宜诺斯艾利斯召开的WTO第11届部长级会议也未能取得实质成果。多哈回合谈判实质上已经终止,形式上只缺少一份WTO官方的声明。多方面的原因造成现在的局面,具体包括议题敏感性的增加、成员方的利益分歧、新兴市场的冲击、货币不稳定性等(11)。

    自美国于2016年5月阻止世界贸易组织上诉机构韩国籍大法官张胜和连任以来,上诉机构法定的七名大法官已经只剩下三人,严重影响了WTO争端解决机构的正常运行。如果美国继续阻止上诉机构大法官的连任或补选,那么到2019年底,上诉机构将仅剩余中国籍大法官赵宏一人,上诉机构也将面临瘫痪。

    美国总统特朗普任职以来,高举“美国优先”的大旗推行对外贸易政策,肆意实施单边贸易?;ご胧?。比如,以强制技术转让为由对华发起301调查,并对中国高达2500亿美元的商品加征关税。与此同时,美国还对中国以及欧盟、日本和加拿大等传统盟友,以国家安全为由对进口钢铁和铝产品加征关税,并威胁对进口汽车及零部件也以国家安全为由加征关税。

    欧盟在其发布的《概念文件》中指出,“世界已经变了,但是WTO没有”。(12)这种“过时”至少体现在两个方面:一是WTO规则未能跟上世界经济的新发展,比如电子商务或数字贸易的兴起;二是西方国家认为现行的WTO规则已经不能充分约束某些新兴国家特别是中国的贸易政策。

    正如美国在《国家安全战略报告》中所陈述的,美国将把贸易政策的重心转到对其更有利的双边或区域协定。(13)实际上,美国已经完成与加拿大和墨西哥《北美自由贸易协定》的重新谈判,并于2018年10月1日达成《美国—墨西哥—加拿大协定》。与此同时,美国也与欧盟和日本达成了建立自由贸易区的初步意向。实际上,早在2018年7月,欧盟和日本已经率先达成了自由贸易协定,双方将取消几乎所有关税,打造全球最大的自由贸易区。

    积极参与WTO改革符合中国的利益。正如国务院新闻办公室2018年6月28日发表的《中国与世界贸易组织》白皮书所述,以WTO为核心的多边贸易体制是国际贸易的基石,是全球贸易健康有序发展的支柱,中国加入WTO既发展了自己,也造福了世界。(14)中国目前与主要贸易伙伴均没有双边或区域贸易协定,主要依赖WTO规则进行规范,如果WTO丧失争议解决的功能,相关WTO规则的约束力将被极大削弱,西方国家在对华经贸摩擦中也将更加肆无忌惮。另外,美国在WTO贸易谈判停滞的情况下,大力在双边和区域贸易协定中,比如近期签署的《美国—墨西哥—加拿大协定》,推行高标准的国际贸易新规则。通过积极参与WTO改革,也可以防止中国在国际经贸规则重塑的过程中被边缘化。