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    《美墨加协定》对中墨经贸关系的影响及中国的对策

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    宋利芳

    中国人民大学经济学院教授,博士生导师,中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员

    武睆

    中国人民大学经济学院博士研究生


    自2017年特朗普就任美国总统以来,美国政府以“美国优先”为原则,实施了一系列贸易?;ご胧?,对中国等贸易伙伴国挑起了各种贸易争端和贸易战。其中,对于涵盖美国、加拿大和墨西哥三国的《北美自由贸易协定》(NAFTA),特朗普认为,该协定加剧了美国的贸易逆差,影响了美国的就业和经济增长,从而于2017年5月提出对NAFTA进行重新谈判,希望通过谈判重新分配协定的收益。NAFTA重新谈判于2017年8月正式开始,谈判过程一度出现重大分歧,通过约14个月的谈判,最终于2018年10月1日达成协议,并于2018年11月30日在阿根廷G20峰会上签署了协议,更名为《美墨加协定》(USMCA)。墨西哥作为USMCA成员国,同时也是中国在拉美的第一大出口对象国和第二大贸易伙伴国,USMCA将会对中墨经贸关系产生直接或间接的影响。本文从中墨经贸关系的视角,对USMCA和NAFTA做了比较分析,进而从中墨经贸关系发展的现状出发,考察了USMCA对中墨经贸关系可能产生的不利影响,并探讨了USMCA背景下中国促进中墨经贸关系进一步发展的对策。

    一、USMCA与NAFTA的比较:基于中墨经贸关系的视角

    USMCA是美国、加拿大和墨西哥三国在NAFTA的基础上重新谈判而达成的自贸协定。NAFTA文本包括22章和7个附件,USMCA文本包括34章、4个附件和14个附函。在美国主导下达成的USMCA主要体现了“美国优先”的原则。与NAFTA相比,USMCA可能会影响中墨经贸关系的内容主要体现在以下三大方面的变化。

    (一)USMCA提高了对汽车和纺织品的原产地要求

    汽车和纺织品是美墨加三国重要的传统产业和贸易商品,也是长期以来三国重点关注和?;さ亩韵?。其中,美国是全球传统汽车生产和消费大国,墨西哥则是世界第七大汽车生产国和第四大汽车出口国,汽车业已成为墨西哥最大的制造业部门和支柱产业之一。因此,USMCA在NAFTA基础上进一步提高了对汽车和纺织品原产地的要求。

    USMCA对汽车原产地要求的提高主要体现在以下4个方面:汽车原产地净成本价值含量占比从62.5%提高到75%;汽车生产所用的钢铁、铝和玻璃中70%原产于成员国;核心、主要和补充零部件的原产地价值含量分别为75%、65%和60%;40%的汽车和45%的轻型卡车须由时薪至少16美元的工人生产。与此同时,USMCA的附函(美加关于232条款的附函和美墨关于232条款的附函)还规定,美国若对客车、轻型卡车或汽车零部件采取232措施,将对如下产品免征232关税:每年从加拿大或墨西哥进口的260万辆客车、从加拿大或墨西哥进口的轻型卡车、每年从加拿大进口的324亿美元汽车零部件以及从墨西哥进口的1080亿美元汽车零部件。USMCA对汽车原产地要求的提高,可能会影响中墨之间汽车及汽车零部件的贸易。

    同时,USMCA也提高了对纺织品的原产地要求。首先,在原产地的含量要求上,USMCA第6.1条款规定,在商品名称及编码协调制度(HS)中第50—60章和96.16品目下的纺织品或服装,非原产材料重量不得超过商品总重量的10%,弹性纱线的重量不得超过7%,否则视为非原产商品。但在NAFTA下,非原产材料重量不得超过商品总重量的7%,并要求纺织品所包含的弹性纱线必须来源于成员国。其次,在关税优惠水平(TPL)设定中,墨西哥对加拿大出口的设定基本不变,而对美国出口的设定水平降低。TPL指对一定规模的不符合原产地规则的纺织品给予最惠国待遇,也就是说墨西哥对美国出口非原产国纺织品可享受最惠国待遇的规模下降。最后,在纺织品原材料的规定中,USMCA不再要求黄麻线或植物纱线(HS53.07至53.08品目的产品)来源于成员国,但增加了针织或钩织面料(HS60.03—60.06品目下的产品)的原产地要求。另外,USMCA对这些新要求的实施设置了12~30个月的过渡期。由此可见,USMCA对纺织品的原产地含量要求有所降低,但TPL的规模也相应地下降了,因此整体上会对中墨纺织品贸易产生一定的影响。

    (二)USMCA规则涉及领域广且标准高

    从USMCA规则涉及的领域看,汇率条款和日落条款(Sunset Clause)首次在USMCA此类自由贸易协定中出现。一方面,在汇率问题上,USMCA第33章宏观经济政策和汇率问题中规定,成员国应当实现并维持市场汇率制度,避免通过干预外汇市场等手段实行货币的竞争性贬值。另一方面,在日落条款问题上,USMCA第34.7条规定:协议将在生效后16年终止,除非各方确认希望延长协议;在协议生效的6年内,成员国共同对协议的运行情况进行联合审查,并通过谈判解决协议运行中的不足;各国确认是否继续延长协议;若各方确认延长协议的有效期,则协议自动延长16年,并在协议延长后的6年内再次进行联合审查;成员国有权利在每次联合审查后延长协议。上述条款可能不会直接影响中墨经贸关系,但可能会纳入未来贸易协定,而且这些条款对缔约国提出了更高的要求,包括对协定承诺的履行。

    从USMCA规则在各领域设置的标准看,USMCA的标准比NAFTA更高,诸多标准甚至与被称为高标准贸易协定的TPP看齐。首先,在数字贸易方面,USMCA在第19章中对数字贸易进行了规定,要求成员国应当?;に惴ê驮创?,成员国不得要求计算设施在其境内使用或位于其境内作为开展业务的条件。其次,在知识产权方面,USMCA第22章延长了知识产权?;て谙?,版权?;て谙薮幼髡咚篮?0年延长到70年,生物制药的数据?;て诖?年延长到10年,并加强了对专利、版权、商标和商业机 密的?;?。再次,在竞争政策和国有企业方面,USMCA第21章竞争政策条款更详细地明确了成员国遏制反竞争行为的义务,确保地方法院程序公平,?;は颜?,并要求成员国政策规则的透明性;在第22章国有企业和指定垄断条款中,USMCA对国有企业和垄断企业制定了更详细的标准,促进其运营符合商业规范,并要求国有企业和垄断企业信息的透明性。最后,在劳工和环境方面,USMCA第23章的劳工条款和第24章的环境条款与TPP的重合度较高,要求成员国遵守《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》以及其他法律以提高劳工标准,遵守多边环境协定和其他协定以改善环境。虽然USMCA的这些高标准条款对中墨经贸关系没有直接的影响,但这可能成为未来墨西哥进行贸易谈判的模板,对中国相关方面提出了较高的要求。

    (三)USMCA加强了对非市场经济国家的歧视性约束

    USMCA从两方面加强了对非市场经济国家的歧视性约束。一方面,USMCA约束成员国与非市场经济国家自由贸易协定的达成。在第32章例外情况和一般规定中,USMCA规定:若成员国与非市场经济国家进行自由贸易协定(FTA)谈判,则必须在开始谈判前至少3个月通知其他成员国;在发布与非市场经济国家双边协议文本之前的30天内,USMCA的其他成员国有权对其进行审查;若一成员国与非市场经济国家达成FTA,则其他成员国可在通知后的6个月后终止USMCA,以双边协议取代USMCA。在美国发起中美贸易摩擦的背景下,美国设置这一条款旨在孤立中国,这一条款基本上赋予美国否决墨西哥和加拿大与中国达成自贸协定的权利。USMCA的这一规定可能会直接影响中墨经贸合作的谈判,对中墨未来可能会达成的自由贸易协定形成一定的约束和阻碍。

    另一方面,USMCA限定投资者—国家争端解决机制(ISDS)的使用。尽管ISDS在美国和墨西哥之间得以保留,但在14-D附件中规定,ISDS并不适用于由非市场经济的第三国国民控制或所有的企业。对于非市场经济的认定,USMCA中并没有进一步说明,且只需要美墨双方单独认定即可。在WTO框架下,当投资者到东道国进行投资与他国产生纠纷时,若东道国不进行援助,投资者只能寻求母国的援助,最终上升为国与国之间的交涉。而在ISDS机制下,若投资者在东道国的合法权益受到他国的侵犯,投资者可以直接控告他国政府。相比较而言,ISDS的程序更为简洁,解决方式更为直接,这不仅降低了时间成本,也降低了诉讼费用。尽管ISDS对投资者更有益,但在USMCA框架下,ISDS可能并不适用于中国,这就是说,当在墨西哥投资的中国企业与美国政府产生纠纷时,中国企业可能无法使用ISDS进行仲裁。

    上述分析表明,USMCA可能会影响中墨之间汽车行业和纺织品行业的贸易,USMCA规则涉及的领域之广和标准之高对中国相关方面提出了较高的要求,对未来中墨之间自贸协定的谈判和签订构成了一定程度的约束和阻碍,同时,USMCA还将会强化墨西哥对中国非市场经济地位的定位,从而阻碍中墨经贸合作的深入发展。

    二、 中墨经贸关系发展的现状

    为了分析USMCA可能对中墨经贸关系产生的影响,本文分别从中墨经贸关系总体地位、双边贸易规模、双边贸易商品结构和双边直接投资的视角,对中墨经济关系发展的现状进行了考察。

    (一)中墨经贸关系总体地位

    墨西哥是拉美仅次于巴西的第二大经济体,也是拉美地区第一贸易大国和重要的外国直接投资目的地。对墨西哥而言,由于自然地缘因素和历史等原因,长期以来,墨西哥始终把墨美经贸关系视作其发展对外经贸关系的优先领域,美国一直是墨西哥的第一大经贸合作伙伴,相应地,美墨经贸关系也成为墨西哥最为重要的对外经贸关系。与此同时,中国作为全球第二大经济体,随着中国国际地位的不断上升,墨西哥日益重视发展与中国的经贸合作关系,中墨经贸关系日益密切。特别是自2003年中墨两国关系确立为战略伙伴关系以及2013年进一步提升为全面战略伙伴关系以来,中墨经贸关系发展的步伐愈益加快,中墨经贸合作的领域和规模日益扩大。

    尽管长期以来美国是墨西哥的第一大经贸合作伙伴,但由此也导致了墨西哥经济对美国经济较高的依赖度,甚至是一定程度的依附性,因此,多年来墨西哥政府一直有意识地调整对外经贸战略,实施多元化的对外经贸关系,力图降低对美国经济的过度依赖性和依附性。特别是2017年美国总统特朗普上台以来对墨西哥双边贸易与投资政策的变化,再加之美墨之间在移民、贩毒和边境墙等问题上存在的分歧和矛盾给墨西哥带来的潜在风险,使得墨西哥实施多元化对外经贸战略的需求变得愈发强烈。在此背景下,中国作为全球第二大经济体所具有的独特优势,自然便成为墨西哥实施多元化对外经贸战略的优先选项,成为墨西哥除美国之外重点发展的经贸合作伙伴,这为中墨经贸关系的发展提供了难得的机遇。此外,自2013年中国提出“一带一路”倡议以来,墨西哥作出的积极响应以及在“一带一路”框架下实施中墨经贸发展战略对接合作的意愿,更为新时期中墨经贸关系的发展注入了新的动力和活力。目前,中国已成为墨西哥第二大进口来源国和第三大出口目的地国,墨西哥则成为中国在拉美的第二大贸易伙伴国和第一大出口目的地国。中墨经贸关系的发展为两国经济的增长和发展提供了巨大动力,极大地促进了两国国民福利的增进。

    当然,在中墨经贸关系发展进程中,也存在着一些亟待解决的问题和障碍。其中,中墨双边日益增长的贸易不平衡状况以及由此引发的墨西哥对华反倾销和反补贴等贸易摩擦的频发,已成为影响中墨经贸关系进一步发展的最大障碍。长期以来,墨西哥国内凶杀、绑架、抢劫和毒品走私等各种犯罪活动猖獗,社会治安问题较为严峻;司法体系效率低下,法令繁杂且多变;政府部门官僚主义严重,贪污腐败现象较为普遍。墨西哥较高的政治风险和不完善的营商环境,使中资企业在墨西哥的投资面临着较高的经营风险,从而在一定程度上降低了中国企业对墨西哥的经贸合作意愿。此外,2018年12月1日开始就职的墨西哥新任总统奥夫拉多尔所代表的国家复兴运动党和墨西哥新政府的执政理念及对中国经贸政策可能的调整,也将是中墨经贸关系面临的一个新的不确定因素和考验。同时,USMCA未来的生效和实施将使中墨经贸关系面临新的挑战。

    (二)中墨双边贸易规模

    中墨自1972年建交以来,特别是2003年两国建立战略伙伴关系以及2013年将双边关系进一步提升为全面战略伙伴关系以来,两国贸易规模日益扩大。根据联合国统计,中墨进出口贸易总额从2000年的18.23亿美元增至2017年的477.08亿美元,18年间增加了25倍。相应地,中国对墨贸易顺差也持续扩大,从2000年的8.47亿美元增至2017年的241.02亿美元。2000—2017年中墨双边贸易规模及占比变化情况见表1。然而,从中国方面而言,尽管中墨之间的贸易规模呈不断上升趋势,但贸易规模仍然较小,2017年,中国对墨西哥出口和从墨西哥进口占中国总出口和总进口的比重分别仅为1.59%和0.64%。从墨西哥方面来看,墨西哥与中国的贸易占其总贸易规模的比重不断增加,而与美国的贸易占其总贸易规模的比重呈下降趋势。尤其是墨西哥的进口,2017年墨西哥从中国的进口占其总进口的比重为17.64%,虽然远小于其从美国进口的比重46.39%,但墨西哥从中国进口的比重呈日益上升趋势,这意味着中墨贸易存在着较大的发展潜力。

    (三)中墨双边贸易商品结构

    随着中墨贸易规模的不断增长,贸易领域也不断拓宽。2017年中国对墨西哥出口的商品结构见表2,从中可以发现如下两个特征。其一,中国对墨西哥出口的商品比较集中。从规模来看,中国对墨西哥出口的主要是资本货物(运输设备除外)、未另归类的加工工业用品和资本货物(运输设备除外)零配件。USMCA纺织品原产地规则涉及的商品主要包含在未另归类的加工工业用品中。从中国对墨西哥出口占中国出口的比重来看,载客运输设备和运输设备零配件的占比较高,分别为9.23%和3.24%。其二,墨西哥从中国进口的商品也比较集中,但占其进口的比重分布有所不同。墨西哥从中国进口占其总进口比重较高的行业为未另归类的消费品(耐用品、半耐用品)和资本货物(运输设备除外),占比均达到30%以上。

    中国从墨西哥进口的商品结构如表3所示,从中也可以看出如下两个特征。一是中国从墨西哥进口的商品种类较为集中,规模和占比均较小。从规模来看,中国自墨进口主要集中在未另归类的工业用品,包括初级产品和加工产品。从占中国进口的比重看,中国自墨进口占中国总进口的比重均较低,其中相对较高的是运输设备零配件,占比为1.61%。二是墨西哥对中国出口的商品种类较为集中,规模和占比均较小。墨西哥对中国出口占其总出口比重较高的产品为未另归类的初级工业用品,占比高达28.71%,其余产品的出口占比均较低。对于多数产品,美国是墨西哥的主要出口市场。

    (四)中墨双边直接投资

    中墨双边直接投资起步较晚,经历了从无到有的过程,目前两国相互直接投资规模及占比依然较小。中墨相互直接投资现状见图1。从投资流量看,2017年,墨西哥对中国直接投资流量金额为1204万美元,占当年中国实际利用外商直接投资流量总额1310.35亿美元的比重不足0.01%;中国对墨西哥直接投资流量金额为1.71亿美元,墨西哥是当年中国在拉美直接投资流量位列第五的国家,次于英属维尔京群岛、巴西、委内瑞拉和阿根廷,占当年中国对拉美直接投资流量总额140.77亿美元的1.21%,仅占当年中国对外直接投资流量总额1582.88亿美元的0.11%。从图1还可以看出,中国对墨西哥直接投资不仅规模小,而且波动频繁且幅度较大,其中,波动幅度最为显著的是,中国对墨直接投资流量从2015年-628万美元的历史最低值,急剧上升到2016年2.12亿美元的历史最高值。

    从投资存量看,截至2017年年底,墨西哥对中国直接投资存量金额为1.45亿美元,占当年中国实际利用外商直接投资存量总额20109.3亿美元的比重不足0.01%;中国对墨西哥直接投资存量金额为8.98亿美元,墨西哥是当年中国在拉美直接投资存量位列第八的国家,次于开曼群岛、英属维尔京群岛、委内瑞拉、巴西、阿根廷、牙买加和厄瓜多尔,占当年中国对拉美直接投资存量总额3868.92亿美元的0.23%,仅占当年中国对外直接投资存量总额18090.37亿美元的0.05%。此外,中国对墨西哥进行直接投资的企业较少。截至2017年年底,在中国驻墨西哥大使馆经商参处注册登记的中资企业约为80家,经营领域涉及矿业、能源工程、电子通信、制造业和金融等。

    值得注意的是,研究表明,墨西哥总体投资风险水平相对较高。按中国对墨西哥直接投资项目数量衡量的投资失利率超过20%,按价值度量的失利率更高达50%。失利项目主要集中在中国对墨直接投资的交通运输业,风险高达97.32%,这主要源自两个失利案例:一是2007年中国田野汽车欲以3亿美元投资墨西哥汽车产业的失利,二是2015年中国铁建欲以37亿美元投资墨西哥铁路的失利。墨西哥以交通运输业为代表的较高的投资风险,在很大程度上制约了中国企业对墨西哥的直接投资,进而影响到中墨经贸关系的深入发展。

    三、 USMCA对中墨经贸关系发展的不利影响

    尽管USMCA分别于2018年10月和11月由美墨加三国达成和签署,但由于协定尚需由三个成员国政府及立法部门完成相关行政及法律程序才能正式生效实施,因此,USMCA何时甚至能否正式生效实施还存在一定的不确定性,从而USMCA对中墨经贸关系发展的影响也有待时间和实践的检验。然而,通过对USMCA文本和中墨经贸关系发展现状的分析,本文认为,一旦USMCA正式生效实施,USMCA对中墨经贸关系发展将产生不利影响,具体体现在以下三个方面。

    (一)USMCA将会抑制中国对墨汽车和纺织品出口贸易,并影响中国的全球价值链分工

    为了检验墨西哥目前对USMCA成员国的汽车出口是否符合USMCA中汽车原产地要求,本文使用墨西哥汽车零配件的进口和汽车出口数据进行了分析(见表4)。从表4可见,墨西哥从USMCA成员国进口汽车零配件的比重逐年下降。2017年,墨西哥从美国和加拿大进口汽车零配件占其向美加两国出口汽车的比重为83.95%,略低于交易价值85%的要求;墨西哥从美加两国进口汽车零配件占其从世界进口汽车零配件的比重为62.42%,低于净成本价值75%的要求,但这并未包含墨西哥本地生产的汽车零配件。目前,从整体上看,墨西哥向成员国出口的汽车原产地含量可能略低于USMCA最终的要求,即USMCA生效后3年或2023年净成本75%的要求。

    与整体趋势相同,墨西哥从USMCA成员国进口的载客和轻型卡车零配件占比也呈下降的趋势。2017年,墨西哥从成员国进口的载客和轻型卡车核心、主要和补充零配件占其从世界进口的比重分别为62.78%、56.86%和48.82%;从成员国进口的重型卡车主要和补充零配件占其从世界进口的比重分别为62.25%和38.73%,均低于USMCA的要求,但计算中未包含墨西哥本地生产的零配件。目前,从各类零配件的占比看,墨西哥对成员国出口汽车的原产地含量可能低于USMCA的要求,尤其是补充零配件。

    根据表4,墨西哥从非成员国进口零配件的占比呈上升的趋势。为了得到墨西哥从中国进口零配件的现状,本文计算了墨西哥从中国进口零配件占其进口零配件总额的比重(见表5)。从表5可见,无论从整体上还是从各类零部件看,墨西哥从中国进口的占比都呈上升的趋势,尤其是主要和补充零配件。

    除了对汽车零配件的直接影响,USMCA对钢铁、铝和玻璃等汽车相关产品的原产地含量也进行了要求,因此中国这几类产品对墨西哥的出口可能也会出现下降。总之,USMCA生效后,墨西哥可能会逐步减少从中国进口汽车零配件,抑制中国对墨汽车出口贸易,不利于中墨汽车行业的经贸合作与发展。

    再从USMCA对中墨纺织品贸易的影响看,USMCA对于纺织品原产地的要求为数量上的要求,作为对比,本文同样对价值进行了计算,墨西哥从USMCA成员国和中国进口纱线和织物占比见表6。从表6可见,无论从价值上还是数量上看,2017年墨西哥从USMCA成员国进口的占比均较高,达65%以上,但呈下降的趋势;从中国进口的比重为15%左右,且呈上升的趋势。USMCA要求非成员国纱线和织物数量含量在10%以下,即成员国数量含量在90%以上。从表6较为粗略的计算结果看,目前,墨西哥向成员国出口的纺织品并不能达到USMCA原产地的要求。在墨西哥对美国TPL设定规模下降的情况下,预期USMCA生效后,墨西哥会降低从中国进口纱线和织物的数量,USMCA纺织品原产地的要求将对中墨纺织品贸易构成一定的阻碍。

    值得注意的是,上述分析还表明,USMCA不仅会抑制中国对墨汽车和纺织品出口贸易,而且还会进一步影响包括中国和墨西哥在内的众多国家在汽车和纺织品行业的全球价值链分工,尤以汽车行业最为显著。这是因为,USMCA在汽车产业方面不仅提高了原产地要求,也增加了劳工薪酬要求。USMCA要求40%的汽车和45%的轻型卡车须由时薪至少为16美元的工人生产,而目前墨西哥汽车行业中零部件生产部门和汽车组装部门工人的平均时薪分别为3.41美元和7.34美元,与USMCA中的规定存在较大差距。墨西哥汽车制造业成本的上升可能会迫使通用、福特和克莱斯勒等美国汽车行业巨头将汽车生产线迁回美国或迁往加拿大,同时损害日本、德国、韩国等非USMCA成员国在墨西哥投资建厂的汽车公司的利益。USMCA对汽车和纺织品的原产地要求加强了成员国之间的区域合作,对非成员国却具有较强的排他性。USMCA会降低成员国与包括中国在内的非成员国之间在汽车和纺织品中间产品领域的贸易,从而降低基于全球价值链的合作程度。中国和墨西哥作为参与全球价值链分工的重要成员,USMCA的生效势必会影响中墨之间的合作方式和合作程度。总之,USMCA不仅会调整区域内的价值链,而且不利于中墨基于全球价值链的分工与合作的进一步发展,并进而对全球价值链产生一定的影响。

    (二)USMCA的宽领域和高标准规则将会约束中墨自贸协定的谈判和签订

    从USMCA宽领域的规则看,USMCA的汇率条款和日落条款对中国提出了更高的要求?;懵侍蹩钜蟪稍惫迪植⑽质谐』懵手贫?,不能实行竞争性贬值和干预外汇市场。尽管美国财政部在2018年上半年的汇率报告中未将中国列入汇率操纵国,但特朗普从总统竞选开始便一直质疑中国存在操纵人民币汇率的情况,并威胁要将中国列入汇率操纵国。若未来中国与墨西哥进行贸易协定谈判,汇率条款很可能被墨西哥纳入考虑范围,即使中墨谈判未涉及汇率问题,USMCA的非市场经济FTA条款也可能会使墨西哥不得不考虑汇率条款。

    USMCA的日落条款对协定的履行提出了更高的要求。协议生效后或延长有效期后每6年一次的联合审查可以督促成员国兑现协定承诺,并可以解决协议运行中的不足。一方面,这有利于促进成员国之间的合作,提高贸易协定的效率和效益;另一方面,这会对成员国提出更高的要求,协定的实施会存在不确定性,尤其是当协定的一方占主导地位而另一方处于被动地位时,尤为如此。同时,日落条款规定,协定将在生效后的16年后终止,除非各成员国确认延长协定的有效期,这也加大了协定的不确定性,可能会抑制成员国之间的合作,降低协定的效率和效益。鉴于此,若未来中墨之间进行自贸协定的谈判,墨西哥可能会依据汇率条款和日落条款对中国提出更高的要求,从而约束中墨自贸协定的谈判和签订,这将是中国未来在中墨经贸关系上面临的一大挑战。

    再从USMCA高标准的规则看,表7列出了中国已生效的13个FTA中关于数字贸易、劳工标准、环境标准、知识产权和竞争政策的设定情况。从表中可以看出如下特点:这13个FTA均不涉及数字贸易和劳工标准的设置;之前的FTA未涉及环境标准,直到2013年与瑞士签订的FTA才开始涉及环境标准;各国比较注重知识产权的?;?,涉及知识产权?;す嬖虻腇TA占中国FTA总数的71%;竞争政策从2009年与秘鲁签订FTA才开始出现。这表明,尽管中国自贸协定的水平在不断提升,但依然具有较大的发展空间,与USMCA的标准尚存在一定差距。

    具体地说,在数字贸易方面,USMCA规定成员国不得要求计算设施在其境内使用或位于其境内作为开展业务的条件,而目前中国云计算服务的市场准入要求服务器设在中国境内。在劳工标准方面,USMCA要求更高。尽管随着中国劳动法的逐步健全,中国劳工状况得到了极大改善,8个国际核心劳工公约中国批准了4个,涉及禁止童工劳动和消除就业与职业歧视,4个优先劳工公约中国批准了2个,中国国内也通过立法保障劳工权益,但中国在劳工权益?;し矫嫒跃哂懈纳频挠嗟?。在环境标准方面,USMCA与TPP重合度很高,USMCA不仅包括濒危野生动植物贸易、臭氧层?;?、公众参与等条款,还包括空气质量监管、海洋环境?;さ?,而中国尚未建立相关机制和法律,公众参与程度也较低。在知识产权方面,USMCA与TPP的重合程度较高,相比于NAFTA,USMCA增加了电子商标、域名、农业化学用品、药品等方面的?;?,延长了版权?;て谙?,并加强了专利、商业机 密等方面的?;?。尽管多年来中国在知识产权?;し矫嬉丫〉贸尚?,但美国并未予以承认,而且以此为由对中国频频发起301调查,采取了一系列的加征关税措施。在竞争政策和国有企业方面,USMCA基本上与TPP保持一致,要求增强竞争的公平性、国有企业的透明度,这对中国也是一个挑战。

    虽然USMCA规则的宽领域和高标准并不会在短期内对中墨经贸关系的发展产生直接影响,但会影响未来中墨经贸关系的长远发展。一方面,USMCA可能会成为墨西哥与中国进行FTA谈判的范本;另一方面,USMCA要求成员国与发展中国家签订FTA时,须经其他成员国的同意。若中墨未来可能达成的FTA达不到USMCA的标准,很可能会被其他成员国否定。相比于美国,墨西哥与中国的经贸合作规模较小,墨西哥选择USMCA的可能性较高。因此,USMCA规则的宽领域和高标准将会加大未来中墨自贸协定谈判和签订的难度。

    (三)USMCA强化了墨西哥对中国非市场经济地位的定位,从而阻碍中墨经贸合作的深入发展

    非市场经济本身是相对于市场经济而言的一个经济问题,但在国际经贸关系中,一国对另一国非市场经济地位的判定已日益带有政治色彩,更多地成为一个政治和意识形态问题。USMCA中涉及非市场经济国家的条款主要体现在非市场经济自贸协定条款和投资者—国家争端解决机制(ISDS)设置两个方面。这意味着,墨西哥会强化对中国非市场经济地位的定位,中墨经贸合作的深入发展也会受到阻碍。

    首先,USMCA非市场经济条款强化了墨西哥对中国非市场经济地位的定位。长期以来,墨西哥与美国和加拿大一样,一直都把中国视作非市场经济国家,并利用本国法律中的非市场经济条款,在对华经贸实践中频频对中国实施以反倾销为代表的贸易?;ご胧┥踔撩骋妆;ぶ饕?,给中国相关企业造成了巨大损失,并成为中国与墨西哥经贸关系深入发展的一个重大障碍。墨西哥与美国和加拿大共同达成的USMCA中设立的非市场经济条款表明,作为USMCA成员国的墨西哥,在未来国际经贸关系及实践中仍将沿用并将进一步强化非市场经济规则及其实施。这不仅加大了中国争取墨西哥早日承认中国市场经济地位的难度和复杂性,而且意味着在可预见的将来,作为墨西哥传统反倾销首要对象国的中国,仍将面临墨西哥对华反倾销、中墨贸易摩擦频发的严峻现实。

    其次,USMCA非市场经济条款将会阻碍中墨双边贸易的深入发展。根据非市场经济FTA条款,USMCA成员国与非市场经济国家不仅需要在展开FTA谈判前通知其他成员国,协议签订前也需要向其他成员国提供协议文本,而且如果成员国与非市场经济国家达成FTA,其他成员国有权利将该成员国排除在外,USMCA将从三边协定变为双边协定。这一条款被美国商务部长罗斯称为“毒丸条款”(Poison Pill),并直言不讳地指出该条款就是针对中国。显然,这一条款不仅违背了自由贸易和公平贸易原则,而且是公然干涉别国主权的霸权行为。但美国未来可能会以此为模板展开与其他国家的自由贸易谈判,从而进一步孤立中国。相比于与中国的经贸合作,墨西哥更加依赖于与美国的经贸合作。正因如此,这一条款对未来墨西哥与中国展开贸易谈判构成了直接威胁,从而在很大程度上降低了中墨双边贸易深入发展的可能性。

    最后,USMCA非市场经济条款将会抑制中国对墨直接投资的扩大。根据ISDS设置,USMCA加强了成员国之间的区域合作,同时,这也意味着更强的排他性。为了绕开USMCA更高的原产地规则要求,中国企业可以通过对墨西哥进行直接投资加入美墨加的区域合作,以从中获取利益。然而,USMCA中ISDS的设置具有一定的歧视性,即使用ISDS的原告须为市场经济国家所有或控制的企业,但美国一直未承认中国的市场经济地位。美国不承认的原因,可能是因为在某些方面中国确实没有完全达到美国对市场经济地位的认定标准,也可能是因为政治冲突,或者是因为不承认中国的市场经济地位有利于美国对中国发起贸易救济诉讼。USMCA中的ISDS设置可能会导致墨西哥境内由中国控制或所有的企业无法使用ISDS,这在一定程度上降低了中国企业投资墨西哥的积极性,从而抑制中国对墨西哥进行直接投资和进一步扩大直接投资。

    四、 USMCA背景下中国促进中墨经贸关系进一步发展的对策

    鉴于USMCA对中墨经贸关系发展可能产生的不利影响,在USMCA即将生效并付诸实施的背景下,为了确保中墨经贸关系的平稳过渡,并促进中墨经贸关系的进一步发展,中国政府及企业应采取以下五项对策。

    (一)合理规避USMCA原产地的高要求,拓宽中墨经贸合作的领域和方式

    就目前来看,中墨经贸规模较小,USMCA对于中国对墨出口贸易的影响有限,但USMCA原产地规则的高要求可能会抑制墨西哥从中国的进口,阻碍中墨贸易规模的进一步扩大,特别是USMCA生效可能会降低中墨之间在汽车、纺织品等行业的贸易规模。为此,中国可以采取如下应对措施。第一,大力促进科技进步,降低生产成本。为防止中墨汽车和纺织品行业贸易规模的下降,中国可以通过大力促进科技进步,使用先进生产设备代替劳工,提高生产率,降低生产成本,提升中国产品在墨西哥市场及国际市场的竞争力,抵消USMCA原产地规则的不利影响。第二,在确保中墨汽车和纺织品行业贸易正常发展的前提下,努力拓宽与墨西哥经贸合作的领域,重点加大机械及电气设备、光学设备、铜等贱金属及其制品、塑料和橡胶及其制品等的双边贸易,并借此机会调整对墨出口产品结构,转型升级传统制造业,促进先进制造业产品对墨西哥的出口。第三,加大对墨西哥汽车和纺织品行业的直接投资,充分利用墨西哥当地的生产要素进行生产,合理规避USMCA原产地的高要求,摆脱USMCA可能对中墨经贸关系产生的制约,促进中墨经贸合作持续健康的发展。

    (二)加强对中国企业在墨西哥直接投资的引导,保障中国投资企业合法权益

    尽管中墨双边直接投资的规模较小,USMCA对双边的投资影响有限,但中国对墨西哥进行直接投资是中国参与美墨加自贸区的方式之一。为了确保中国对墨西哥投资的成功,首先,应出台相关政策引导中国企业对墨西哥的直接投资。一方面,中国可以出台政策鼓励企业对墨西哥进行直接投资,根据中国及墨西哥经济的发展状况和优势行业,制定对外直接投资目录,及时发布对墨西哥投资的风险信息;另一方面,中国政府相关部门应就墨西哥和美国的相关法律法规出台指导意见,使从事对墨直接投资的中国企业按照相关法律进行经济活动,以免陷入不必要的冲突与纠纷。其次,与墨西哥政府进行谈判,维护中国企业的合法权益。当在墨西哥的中国企业与美国政府产生纠纷时,中国企业不能援引ISDS,中国应提前与墨西哥和美国进行谈判,就如何解决纠纷达成共识,以保障和维护中国企业的合法权益。尽管USMCA可能会限制成员国与非市场经济国家进行FTA谈判,但并未限制成员国与其他国家签订双边投资协定。中墨两国已于2008年7月签订了关于促进和相互?;ね蹲实男?,并签订了一系列促进双边投资与合作的谅解备忘录,但中墨之间的双边投资协定有待升级,应把USMCA可能对中墨经贸关系产生的影响纳入谈判范围,与墨西哥政府协商如何保障中国投资者在墨西哥的合法权益,使USMCA中ISDS条款对中国企业的不利影响降到最低,促进中国对墨直接投资的扩大。

    (三)借鉴USMCA的宽领域和高标准规则,努力提高中国FTA水平

    中国与国外建立FTA始于2002年,起步时间较晚,FTA水平也相对较低。鉴于USMCA规则宽领域和高标准的事实,为了在中墨经贸合作中求得主动、有利的地位,进而利用USMCA积极参与北美区域合作,中国应在现行FTA基础上,在以下各领域努力提高中国FTA水平和层级。(1)在数字贸易规则方面,随着科技的发展,数字贸易的规模将不断扩大,相关的贸易纠纷可能随之增加,中国应加快相关法制建设,充分吸收国际上先进的贸易规则,促进数字贸易的发展。(2)在劳动规则方面,USMCA要求成员国遵守各相关公约,中国应当将现行国际劳动标准中尊重和保障工人权利的有益成分吸纳到中国劳动法中,推动中国劳动法制的建设。(3)在环境规则方面,中国应当尽快针对濒危野生动植物贸易、臭氧层?;?、空气质量等领域进行立法,并逐步完善公众参与环境?;せ?。这不仅有助于缓解中国在贸易规则中面临的限制,也有利于中国可持续发展战略的实施。(4)在知识产权规则方面,面对知识产权?;さ男鹿嬖?,中国应该根据自身经济发展水平,不断改善本国的知识产权?;ぬ逑?,并努力与国际知识产权?;に浇庸?,减少国际贸易中的知识产权争端。(5)在日落条款方面,加强中国对协定的履约能力。政府向企业制定履约内容及期限,监督相关企业完成履约。未来中墨可以协商共同加强协定的履约能力,使双方均能实现协定利益的最大化。

    (四)尽早启动中国—墨西哥自由贸易协定谈判

    自贸协定的宗旨是为了在公平竞争的基础上,实现贸易与投资的自由化和便利化,进而提高各国乃至世界的经济福利水平。中国已把自由贸易区建设提升为构建开放型经济新体制的国家战略。自2002年中国与东盟签署第一个自贸协定以来,目前已与世界各国和地区签订了17个自贸协定,正在谈判的自贸协定(含升级谈判)有14个,正在进行自贸协定可行性研究的为8个。墨西哥自 1994 年与美国、 加拿大签署第一个自贸协定即 NAFTA 以来,已与 52 个国家签署了 14 个自贸协定。墨西哥已成为世界上签订自贸协定最多的国家之一,也是发展中国家中最早与世界上两个最大贸易集团北美自由贸易区和欧盟签订自贸协定的国家。中国是世界第二大经济体,墨西哥是拉美第二大经济体,中墨两国经贸关系日益密切,然而中墨两国迄今尚未签订自贸协定,这与中墨两国经济地位和经贸关系的现实极不相称。

    尽管USMCA的非市场经济FTA条款对USMCA成员国与非市场经济国家签订FTA进行了歧视性的约束和限制,然而,该条款并未明文排除或禁止USMCA成员国与非市场经济国家签订FTA的可能性。同时,虽然目前墨西哥尚未承认中国的市场经济地位,但鉴于整体上中墨两国经济互补性强、经贸关系快速发展且日趋密切的事实,中墨两国都有意愿通过建立中国—墨西哥自由贸易区扩大两国经贸规模,深化两国经贸关系,增进两国国民福祉。为此,中国政府应当积极主动地加强与墨西哥政府的沟通协调,尽早启动两国有关中墨自贸区的可行性研究和政府间谈判。中墨应共同商讨达成自贸协定的方法,通过谈判达成符合双边共同利益的协定,并使协定条款得到USMCA其他成员国的认同。当然,这并不意味着在自贸协定谈判中中国要一味地妥协和谦让,相反,对于不符合中国利益尤其是涉及有损中国主权和核心利益的条款和要求,中国应坚持原则,有理、有利、有节地加以积极应对。通过中墨两国的谈判,力争早日签订中墨自贸协定,建立中墨自贸区。这也恰恰是中国积极应对USMCA对中墨经贸关系不利影响的一个切实有效的重要举措。

    (五)深化国有企业改革和促进公平竞争,争取墨西哥早日承认中国的市场经济地位

    作为USMCA成员国的墨西哥、美国和加拿大迄今均未承认中国的市场经济地位,而是把中国看作非市场经济国家。长期以来,中国的非市场经济地位成为影响中国与包括墨西哥在内的许多国家建设健康稳定经贸关系的一个重大障碍,特别是成为这些贸易伙伴国对华频频实施以反倾销为代表的贸易?;ご胧┥踔撩骋妆;ぶ饕宓囊桓鲋匾蛩?。如今,USMCA更进一步设立了专门针对非市场经济国家的自贸协定条款和投资者—国家争端解决机制两项条款,而且该两项条款均明显带有主要指向中国的歧视性色彩。因此,尽管中国并不承认WTO框架外的“非市场经济国家”条款,但在USMCA背景下,若不能获得墨西哥对中国市场经济地位的承认,将对中墨经贸关系发展产生不利影响。

    鉴于此,随着中国经济发展和改革开放进入新时代,中国应加快国内市场化改革的步伐,减少政府干预,促进市场的公平竞争。同时,应深化国有企业改革,为中国国有企业参与国际市场的公平竞争扫清障碍,推动反垄断法最大限度地适用于国有企业,这将有助于弥补长期以来国有企业治理方式偏重产业政策而忽视竞争政策的缺陷。在此基础上,结合中国国情,参考墨西哥有关市场经济地位的标准,制定中墨有关中国市场经济地位谈判的进程和目标,加强中墨两国政府层面的沟通与协调,争取墨西哥早日承认中国的市场经济地位。此外,鉴于美国在USMCA中的主导地位,以及在有关中国市场经济地位问题上美国对墨西哥的影响力,中国政府还应考虑在未来中美贸易摩擦一旦呈现缓和的情势下,适时与美国政府就中国市场经济地位问题重新进行磋商与谈判。如若美国能在中国市场经济地位问题上有所突破或传递出积极的信号,对于墨西哥承认中国的市场经济地位势必大有助益。